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停业案件中划拨地盘使用权科罚的

法律分析

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一

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划拨地盘使用权的基本办法

地盘使用权划拨，是指经东谈主民政府照章批准，在地盘使用者缴纳补偿、安置等用度后将该幅地盘请托其使用，简略将地盘使用权无偿请托给地盘使用者使用的步履。下列树立用地，经县级以上东谈主民政府照章批准，不错以划拨样子取得：

（一）国度机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益功绩用地；

（三）国度要点扶捏的动力、交通、水利等基础设施用地；

（四）法律、行政法例端正的其他用地。

《划拨用地目次》（国土资源部令第9号）对划拨地盘使用权进行了详实分类，共分为十九小类。

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二

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划拨地盘使用权的历史渊源

在主见经济时代，国度机关、功绩单元、国有企业、学校、社会团体等使用国有地盘的，由政府调治划拨。这时刻的地盘使用权划拨主要服务于国度树立，特色是无期限、无偿使用、无法流转。

校正灵通后，地盘动作分娩、活命成分发扬了越来越大的功能，在用地需求平安扩大的情况下，我国地盘管束轨制围绕市集化校正的倾向，发生了深远且精深的变化。1979年实施的《中华东谈主民共和国中外合伙策划企业法》端正中国协作家的投资可包括为协作企业策划技艺提供的情景使用权，如若情景使用权未动作中国协作家投资的一部分，协作企业应向中国政府缴纳使用费；1980年实施的《对于中外协作企业树立用地的暂行端正》端正中外协作企业用地，无论新征用地盘，照旧哄骗原有企业的情景，齐应计收情景使用费。上述端正冲破了国有地盘使用权调治划拨、无偿使用的箝制。天下各地连接探索国有地盘使用权有偿使用的新旅途，如安徽合肥政府于1983年征收的“地盘设备费”等。

1988年，《中华东谈主民共和国宪法》删除了原“地盘不得出租”的端正。同庚，《中华东谈主民共和国地盘管束法》中也删除了“阻止出租地盘”的端正，并同期增多“国度照章实行国有地盘有偿使用轨制”、“国度地盘和集体悉数的地盘的使用权不错照章转让”、“国度树立征用地盘，向县级以上地方东谈主民政府地盘管束部门提倡恳求，经县级以上东谈主民政府审查批准后，由地盘管束部门划拨地盘”、“国度树立使用国有荒山、瘠土以相等他单元使用的国有地盘的，按照国度树立征用地盘的关节和批准权限经批准后划拨”等内容。由此，地盘管束轨制从“政府调治划拨”变更为“地盘出让与政府划拨并行”的局面。

1990年实施的《城镇国有地盘使用权出让和转让暂行条例》中明确了国度按照悉数权与使用权分离的原则，实行城镇国有地盘使用权出让、转让轨制，并对划拨地盘使用权和地上建筑物、其他附着物悉数权的转让、出租、典质作出了相应箝制。1995年实施的《中华东谈主民共和国城市房地产管束法》明确了地盘管束以地盘有偿使用为主、以地盘划拨为例外的轨制体系，同期端正了划拨地盘使用权的适用边界。后续制定的干系法律、法例、计策性文献进一步细化了划拨地盘使用权转让、出租、典质的干系端正，2021年实施的《中华东谈主民共和国民法典》第三百四十七条第三款明确“严格箝制以划拨样子树立树立用地使用权”。由此，划拨地盘使用权的取得、转让、出租、典质等历程平安趋向于严格。

划拨地盘使用权经历了“单一政府划拨”—“地盘出让与政府划拨并行”—“以地盘出让为主、地盘划拨为例外”—“划拨地盘取得、转让、出租、典质等历程平安趋向于严格和程序化”的历程，当今现有的划拨地盘使用权主要分为以下几类：

1、“单一政府划拨”阶段留传住来的划拨用地，变成于地盘出让轨制成立之前，有部分稳妥《中华东谈主民共和国地盘管束法》第五十四条和《划拨用地目次》的端正，有部分不稳妥现有立法条件但因历史原因仍旧存在的划拨用地；

2、地盘出让轨制成立之后变成的划拨用地，根据《中华东谈主民共和国地盘管束法》第五十四条和《划拨用地目次》等端正取得，具有法律依据；

3、机关或国有企业以正当捏有的划拨地盘使用权为投资场所，插足至企业成为注册本钱或本钱公积的划拨用地，或机关或国有企业插足到市集走动的划拨用地；

4、校正灵通后，为引进外资，为外资企业、中外合伙企业罕见审批变成的“情景使用权”；

5、地盘出让轨制成立之后，虽不稳妥《中华东谈主民共和国地盘管束法》第五十四条和《划拨用地目次》的端正，但因罕原宥因仍旧审批获取的划拨用地，此部分为违纪的划拨用地。

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三

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停业案件中划拨地盘使用权科罚的干系分析

1

划拨地盘使用权不属于企业停业财产，

政府不错给以收回

《最高手民法院对于停业企业国有划拨地盘使用权应否列入停业财产等问题的批复》明确端正，停业企业以划拨样子取得的国有地盘使用权不属于停业财产，在企业停业时，联系东谈主民政府不错给以收回，并照章科罚。纳入国度消逝停业主见的国有企业，其照章取得的国有地盘使用权，应依据国务院联系文献端正办理。

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管束东谈主是否有权科罚划拨地盘使用权

原则上，划拨地盘使用权不属于停业企业的财产，政府不错照章收回，但仔细推测干系法律法例端正，发现没联系于停业企业的划拨地盘使用权一律由政府收回科罚的明确端正。《中华东谈主民共和国地盘管束法》第五十八条第一款第（三）项端正，因单元消释、迁徙等原因，罢手使用原划拨的国有地盘的，不错收归国有地盘使用权，这里用的是“不错”而非“应当”，《最高手民法院对于停业企业国有划拨地盘使用权应否列入停业财产等问题的批复》中的用语亦然“不错”。《城镇国有地盘使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款端正的“政府应当无偿收回其划拨地盘使用权”的边界仅限于“ 无偿取得划拨地盘使用权的地盘使用者，因终结、消释、停业简略其他原因而罢手使用地盘”的情况，而非通盘的划拨用地一律应当由政府收回。

笔者交融，上述法条之是以这么端正，是磋议到划拨地盘使用权自己存在复杂的社会布景与历史渊源，在地盘出让轨制成立过去存在大宗历史留传的划拨用地，好多划拨用地与现行法律法例区别。另外，在划拨地盘使用权转让、出租、典质干系轨制未细化之前，好多划拨用地已流入市集公开走动，成为企业金钱的一部分。这种蓝本就具备详尽多元性质的划拨地盘使用权问题在停业企业地盘的处理上就变得愈加复杂坚苦。由此可见，政府收回划拨地盘使用权仅为停业企业划拨地盘使用权科罚的决策之一，并非唯独科罚决策，践诺中仍有其他决策可供聘用。

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停业案件实践中，好多地方法院接受的为管束东谈主主导情势，即管束东谈主就停业企业划拨地盘使用权及地上附着物进行变现，在补缴政府地盘出让金后，剩余变现资金按照债权归还法例进行分派。这几年来，各地已接踵出台干系文献，对停业企业划拨地盘使用权的科罚样子进行端正：

北京市发展和校正委员会等13部门蚁集制定的《北京市进一步优化营商环境鼓舞和保险管束东谈主在停业关节中照章履职的多少秩序》（京发改规〔2022〕1号）端正：停业案件中触及国有划拨地盘使用权的，管束东谈主应当对拟科罚地盘使用权征求筹商和天然资源部门意见。对于稳妥城市总体筹商、不错办理出让手续的国有划拨地盘，管束东谈主可恳求开展地价评审，由筹商和天然资源部门会同联系部门刚硬应缴政府地盘收益。管束东谈主应在财产拍卖时对应缴政府地盘收益进行裸露，停业企业在拍卖后依据成交阐发书等文献与受让方刚硬国有树立用地使用权转让公约。筹商和天然资源部门与受让方刚硬地盘出让公约，受让方缴纳出让金，管束东谈主和受让方完善用地手续后，可捏干系材料向筹商和天然资源部门恳求办理地盘权属登记。上海市高等东谈主民法院等18部门蚁集制定的《上海市加强校正系统集成耕作办理停业便利度的多少秩序》（沪高法〔2023〕47号）与上述端正基本一致，不同的是其端正受让方应捏拍卖裁定、成交阐发书等文献，与筹商和天然资源部门刚硬地盘出让公约，并缴纳出让金。

广州市中级东谈主民法院、广州市筹商和天然资源局、广州市住房和城乡树立局制定的《对于全面耕作停业企业涉不动产事务办理质效优化营商环境的实施意见（试行）》的见告（穗中法〔2022〕306号）端正：停业企业以划拨样子取得地盘使用权的，转让房地产时，应当照章报有批准权的东谈主民政府审批。有批准权的东谈主民政府准予转让的，应当由受让方办理地盘使用权出让手续，并依照国度联系端正缴纳地盘使用权出让金。

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管束东谈主科罚划拨地盘使用权

是否需要经过政府审批

《中华东谈主民共和国城市房地产管束法》第四十条第一款以及《城镇国有地盘使用权出让和转让暂行条例》第四十五条均端正，转让划拨地盘使用权和地上建筑物、其他附着物悉数权的，应经有权东谈主民政府审批。另外，地方东谈主民法院蚁集各部门制定的相应文献中，齐明确停业案件中触及国有划拨地盘使用权的，管束东谈主应当对拟科罚地盘使用权征求筹商和天然资源部门意见。

由于停业关节是在东谈主民法院主导下清理债权债务的功令关节，东谈主民法院指定停业管束东谈主照章平允履行职责，处理停业干系事务。管束东谈主照章拍卖停业企业干系金钱后，东谈主民法院出具相应拍卖裁定、协助奉行见告书等文献，干系文献具有法律效能。根据《中华东谈主民共和国民法典》第二百二十九条的端正，因东谈主民法院、仲裁机构的法律通告简略东谈主民政府的征收决定等，导致物权树立、变更、转让简略消散的，自法律通告简略征收决定等收效时发收效能。那么在停业案件中，是否不错依据法院出具的拍卖裁定、协助奉行见告书等文献径直转让划拨地盘使用权，而无需经过政府预先审批高兴呢？对于此问题，功令裁判中存在不同不雅点：

《最高手民法院对于东谈主民法院奉行以划拨样子取得的地盘使用权的陈说的复兴》（（2005）执他字第15号）合计：宿州市中级东谈主民法院〔2003〕宿中法执字第130—1号民事裁定书所科罚的财产天然触及国有划拨地盘使用权，但预先照旧两边当事东谈主高兴，过后砀山县地盘把持部门又给以认同，稳妥干系法律法例及文献端正。因此，宿州市中级东谈主民法院上述民事裁定并无不当。然而在具体责任中应严格关节，防卫实时同干系部门调换协商。

中国轻骑集团有限公司与中国长城金钱管束公司济南服务处公约纠纷奉行案的复议裁定书（最高手民法院在（2011）执复字第1号）合计：《房地产管束法》第三十九条及《城镇国有地盘使用权出让和转让暂行条例》第四十四、四十五条对于国有划拨地盘使用权的转让需经有批准权的东谈主民政府审批的端正，是对企业自主转让划拨地盘使用权的箝制，并未箝制东谈主民法院照章强制奉行。故轻骑集团合计科罚划拨地盘使用权必须预先经政府审批高兴的复议事理不可成立。

天然在停业案件中，是否不错通过法院文献径直转让划拨地盘使用权的裁判不雅点存在争议，但经笔者推测地方法院的干系审判案例发现，当今地方法院倾向于认定在停业案件中，科罚划拨地盘使用权仍需预先与地盘管束部门进行调换。如斯处理是磋议到划拨地盘使用权不同于出让地盘使用权，其划拨对象、划拨用途均具有罕见性，如法院径直变更划拨用地使用权东谈主，东谈主民政府无法对受让东谈主的阅历和地盘用途进行监督，其当初划拨地盘的基础和初志也不复存在。

另外，中华东谈主民共和国民法典》第三百五十条端正、《中华东谈主民共和国地盘管束法》第五十六条均端正，确需编削地盘树立用途的，应当经天然资源把持部门高兴，报原批准用地的东谈主民政府批准。划拨地盘使用权转换为出让地盘使用权，该审批职权属于天然资源把持部门，功令奉行权需要尊重行政审批权，不可代替行政审批权强制条件编削地盘用途，其法院裁定和干系功令通告包含地盘使用权转让内容的，应当稳妥现行法律法例对于地盘用途转换的干系端正。

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四

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停业案件中划拨地盘使用权的科罚建议

鉴于企业停业时若何科罚划拨用地使用权，立法层面仅有一些原则性端正，并无干系配套的实施确信，导致实务中各地科罚划拨用地使用权的样子不一。为了更好地吝啬债权东谈主的利益，同期幸免管束东谈主科罚金钱产生的相应风险，笔者提倡以下几个建议：

1

提前征询政府干系部门意见

当今地方法院的干系裁判案例倾向于认定在停业案件中，科罚划拨地盘使用权需预先与当地地盘管束部门进行调换。管束东谈主在拍卖债务东谈主捏有的划拨地盘使用权前，建议与当地地盘管束部门进行调换，阐发是否需要开展地价评审以及是否需要会同联系部门刚硬应补缴的地盘出让金等，以便在拍卖公告中对应补缴的地盘出让金进行裸露。

另外，建议提前磋议当地不动产登记中心，阐发受让东谈主理理地盘权属登记时需要哪些材料，部分地区需要捏拍卖后的成交阐发书、转让公约等文献，部分地区需要法院出具的拍卖裁定、协助奉行见告书等功令阐发通告，更有一些地区需要塞盘管束部门出具的批复高兴书。由于拍卖关节一朝运转无法逆转，如莫得提前阐发办理地盘权属登记所需的材料导致最终无法完成登记，受让东谈主有可能向管束东谈主主张负约职守和补偿职守。

2

接受拍卖样子科罚并裸露受让东谈主应缴用度

根据《中华东谈主民共和国城市房地产管束法》第四十条以及《不动产登记操作程序（试行）》第9.2.3项的端正， 以划拨样子取得地盘使用权的，转让房地产时，应当由受让方办理地盘使用权出让手续，并依照国度联系端正缴纳地盘使用权出让金，照章需要补缴地盘出让价款的，还应当提交地盘价款以及干系税费缴纳把柄。

管束东谈主科罚划拨用地使用权应当以收罗拍卖优先为原则，拍卖公告中冒昧地盘性质、受让东谈主应补缴的地盘出让金等进行裸露。为了瞩目受让东谈主后期终止缴纳或犹豫缴纳地盘出让金的情形，建议在竞价时条件受让东谈主提前缴纳上述用度至管束东谈主账户，后期根据本体应缴纳的地盘出让金多退少补，共同向地盘管束部门办理地盘权属登记手续。

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正当分派拍卖所得价款

天然划拨地盘使用权不属于企业财产，然而不错对其设定典质。我国立法从实用的角度实行地盘使用权与其上建筑物一并处理的原则，在对建筑物设定典质时相应的地盘使用权也要一并典质，依典质权刑事职守财产时也贯彻相通的一并处理原则。

《最高手民法院对于适用<中华东谈主民共和国民法典>联系担保轨制的解说》第五十条端正，典质东谈主以划拨树立用地上的建筑物典质，典质权照章兑刻下，拍卖、变卖建筑物所得的价款，应当优先用于补缴树立用地使用权出让金。

如拍卖公告中未注明受让东谈主应另行补缴树立用地使用权出让金，则拍卖所得价款应当优先用于补缴树立用地使用权出让金，再按照停业归还法例兑现典质权东谈主的优先受让权，仍有剩余的分派给频频债权东谈主。

END

【参考文献】

最高手民法院民事审判第二庭编订：《最高手民法院对于企业停业法功令解说交融与适用》，东谈主民法院出书社2017年版。

蒋阳兵、兰才明等编订：《停业与新生之谈：360度解码停业关节》，法律出书社2022年版。

作家先容

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武坚

高等合伙东谈主

武坚博士，中伦文德讼师事务所高等合伙东谈主、监委，北京市停业法学会会员，山西省停业法推测会常务理事。

擅长规模：商事诉讼与仲裁；并购重组；停业计帐及重整法律服务等。

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赵轶群

讼师

赵轶群，中伦文德讼师事务所讼师，中国后生政事学院法律硕士，山西省法学会停业与重组推测会理事。

擅长规模：企业停业计帐及重整、并购重组法律服务、政府采购法律事务等。

本文起头：微信公众号“中伦文德讼师事务所”排列三电子游戏

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